Mitä hankintayksikkö voi tehdä edistääkseen markkinoiden toimivuutta ja kilpailullisuutta?

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) on valvonut hankintalainsäädännön noudattamista reilun kahden vuoden ajan. Julkisten hankintojen valvonnassa olemme kiinnittäneet huomiota siihen, että täysin lainmukaisella hankinnallakin saatetaan toisinaan aiheuttaa hallaa markkinoiden toimivuudelle.

Jotta markkinoilla olisi kilpailua vielä seuraavalla kilpailutuskierroksellakin, kannattaa hankintayksikön panostaa hankinnan markkinavaikutusten arviointiin ja suunnitella hankinta niin, että se kaiken muun hyvän ohella edistäisi myös markkinoiden toimivuutta ja kilpailullisuutta.

Mutta mitä hankintayksikkö voi sitten käytännössä tehdä? Alle on koottu muutamia vinkkejä, jotka kannattaa huomioida kilpailullisuuden edistämiseksi.

Tunnista hankinnan strateginen merkittävyys

Hankinnat pyritään usein kategorisoimaan sen mukaan, kuinka olennainen hankinta on ostajalle ja markkinoille. Erityisen tärkeää on arvioida strategisesti merkittävien hankintojen markkinavaikutukset, mutta rutiinihankintojen markkinavaikutuksiakaan ei pidä unohtaa. Hankinnan merkityksen tunnistaminen auttaa valitsemaan ja mitoittamaan kilpailullisuuden edistämiseksi valittavat toimenpiteet oikein.

Markkinavaikutusten arviointi lähtee markkinakartoituksesta

Hankinnan valmisteluvaiheessa on hyvä selvittää vähintään perusasiat markkinoiden rakenteesta, markkinoilla toimivien yritysten koosta, toiminta-alueista ja toimintaperiaatteista. Markkinavuoropuhelulla saadaan usein vinkkejä myös esimerkiksi kohtuullisten kokemus- ja liikevaihtovaatimusten sekä muiden soveltuvuusvaatimusten määrittämiseen, jolloin markkinoiden kilpailullisuutta pystytään huomioimaan paremmin. Markkinakartoitusta tehdessä kannattaa toteutukseen kuitenkin kiinnittää huomiota, ettei kilpailun edistämistä tavoitellessaan tule luoneeksi otollista alustaa kielletyille kilpailunrajoituksille.

Jos hankintaa tehdään pääasiassa jälleenmyyjiltä tai hankintasopimus käytännössä edellyttää alihankintaa, voi olla tarpeen kohdentaa markkinakartoitusta myös tuotteiden valmistajien tai alihankkijoiden suuntaan. Näin pystytään paremmin huomioimaan hankinnan vaikutukset myös valmistajien tai alihankkijoiden väliseen kilpailuun.

Hankintayksikön kannattaa ottaa selvää myös muiden hankintayksiköiden suunnitelmista ja viestiä omista suunnitteilla olevista hankinnoista jo ennakkoon. Kahden samoihin aikoihin samalla markkinalla toteutetun hankinnan yhteisvaikutukset voivat kertaantua yksittäiseen hankintaan nähden. Hankintayksiköiden välisellä yhteistyöllä voidaan pyrkiä minimoimaan haitallisia markkinavaikutuksia.

Hankintamenettelyn toteutuksella voi vaikuttaa markkinoihin

Hankintamenettelyn toteutusvaiheessa tehdyillä valinnoilla voidaan pyrkiä edistämään markkinoiden toimivuutta ja kilpailullisuutta monin tavoin.

Hankintamenettelyn valinta

Jos markkinoilla olevat ratkaisut eivät täytä hankintayksikön tarpeita tai tue sen tavoitteita, voidaan markkinoita kehittää jo hankintamenettelyn aikana käyttämällä joustavampia menettelyjä, kuten neuvottelumenettelyjä tai innovaatiokumppanuutta.

Hankinnan kohteen määrittely

Hankinta lähtee ostajan tarpeesta, joten hankintayksiköllä on paljon harkintavaltaa hankinnan kohteen määrittelyssä. Harkintavaltaa kannattaa käyttää viisaasti ja kuvata hankinnan kohde huolella halutun lopputuloksen kannalta, sillä sitä saa mitä tilaa. Tottumuksesta listatut turhan tiukat vaatimukset saattavat vain jarruttaa markkinoiden kehittymistä.

Vertailuperusteet

Vertailuperusteet viestivät markkinoille, mitä ominaisuuksia hankintayksikkö hankinnassa arvostaa. Vaikka markkinoilta ei vielä täydellisesti tarvetta vastaavaa tarjontaa löytyisikään, voi vertailutekijöiden painotuksilla kannustaa alan yrityksiä kehittämään liiketoimintaansa hankintayksikön haluamaan suuntaan. Fiksu yritys satsaa näihin tekijöihin, jotta se pystyy vastaamaan jatkossa kysyntään entistä paremmin.

Osiin jakaminen

Hankinnan osiin jakamattomuutta ei koske turhaan perusteluvelvollisuus EU-hankinnoissa. Ison kokonaisuuden hankkiminen yhdeltä toimittajalta saattaa houkuttaa helppoudellaan, mutta haitat voivat olla hyötyjä suuremmat, jos kilpailu sopimuksen seurauksena näivettyy.

Osiin jaettuun hankintaan pääsee kiinni useampi toimittaja, ja osakokonaisuudet ovat usein helpommin saavutettavia myös pk-yrityksille. Lisäksi paikalliset markkinat pystytään ottamaan paremmin huomioon etenkin maantieteellisesti laajoissa hankinnoissa.

Puitejärjestely ja dynaaminen hankintajärjestelmä

Myös usean toimittajan puitejärjestelyt ja dynaamiset hankintajärjestelmät ovat oiva tapa pitää kilpailu vetreänä ja ehkäistä markkinan keskittymistä. Dynaamisen hankintajärjestelmän etuihin kuuluu erityisesti se, että järjestelmä on avoin uusille toimittajille koko voimassaolonsa ajan. Uusien yritysten alalle tulo on helpompaa, kun tulijat voivat päästä heti kiinni hankintasopimukseen ja saada julkisen sektorin asiakkaista tärkeitä referenssejä.

Markkina toimii dynaamisemmin, jos toimittajien välille syntyy kilpailua myös puitejärjestelyn sisällä. Ennakkoon määritelty tilausjärjestys suosii ensisijaista toimittajaa, jonka ei tarvitse nähdä erityisemmin vaivaa saadakseen tilauksia. Näin ollen toimittajalla ei välttämättä riitä kannusteita palvelun kehittämiseen tai laadun ylläpitämiseen. Kilpailun luomat kannusteet voivat olla sopimukseen sisältyviä porkkanoita ja keppiä joustavampia myös hankintayksikölle.

Sopimusehdot kuntoon

Kilpailullisuutta voidaan edistää myös sopimusehdoin, esimerkiksi kiinnittämällä huomiota sopimuskauden pituuteen. Pitkäkestoinen ja laaja, yhden toimittajan kanssa tehty sopimus yhdistettynä hankintayksikön suuriin ostovolyymeihin saattaa kuihduttaa alan kilpailua voimassaolonsa aikana.

Jos hankintayksikkö on tehnyt sopimuksen toistaiseksi jatkuvalle sopimuskaudelle, kannattaa sopimuksen jatkoa arvioida aika ajoin myös markkinavaikutusten näkökulmasta, vaikka yhteistyö sopimuskumppanin kanssa olisi sujunut moitteettomasti.

Myös immateriaalioikeuksista sopiminen tarkoituksenmukaisesti on markkinoiden toimivuuden näkökulmasta tärkeää. Jos hankintayksikön tarpeisiin kehitetyn palvelun käyttöoikeuksista on sovittu niin, ettei muilla toimittajilla ole oikeutta hallinnoida tai jatkokehittää palvelua, voi hankintayksikkö jäädä toimittajaloukkuun. Toimittajaloukut voivat puolestaan johtaa markkinoiden keskittymiseen.

Käy tarjoukset läpi huolella

Poikkeuksellisen alhaisten tarjousten syy kannattaa aina selvittää, vaikka hankintalaki ei sitä kaikissa hankinnoissa edellytäkään. Jos tarjotulla hinnalla ei pystytä toteuttamaan hankintaa kunnolla, voivat vaikutukset markkinoilla olla yllättävän laaja-alaiset.

Halpa hinta voi olla paitsi merkki harmaan talouden ilmiöstä, myös seurausta inhimillisestä virheestä tai väärinymmärryksestä. Annettu tarjous kuitenkin sitoo, joten väärinymmärrys voi koitua yritykselle kohtalokkaaksi, jos sen toimintaedellytykset heikkenevät merkittävästi sopimuksen myötä. Tämä ei tietystikään ole toivottavaa alan kilpailullisuutta ajatellen.

Olikos tässä nyt jotain uutta?

Markkinakartoitus, osiin jakaminen, alhaisen tarjoushinnan selvittäminen. Nämä kaikki ovat asioita, jotka tulevat yleensä huomioiduksi hankinnoissa muutenkin, osin suoraan hankintalain tavoitteiden ja velvoitteiden myötä. Kun puhutaan markkinoiden toimivuuden ja kilpailullisuuden edistämisestä julkisilla hankinnoilla, ei siis olla keksimässä pyörää uudelleen. Ennemminkin palataan perusasioiden äärelle.

Kyse on oikeastaan vain siitä, että katse suunnataan vähän omaa tarvetta laajemmalle sekä pidemmälle tulevaisuuteen ja tiedostetaan kilpailun merkitys ratkaisuja tehdessä. Siinäpä siis yksi pieni, mutta tärkeä asia muistettavaksi julkisen hankinnan tarkistuslistalle.

Niina Ruuskanen toimii erikoistutkijana Kilpailu- ja kuluttajavirastossa julkisten hankintojen valvontatehtävissä.

Lisää aiheesta

• Julkisilla hankinnoilla voidaan edistää markkinoiden toimivuutta ja kilpailullisuutta
  
  Niina Ruuskanen 14.2.2019 KKV:n Ajankohtaista kilpailusta -blogissa