23.10.2018
Oikeustapaustiivistelmä

Hankintasopimuksen käsitteeseen täsmennystä Euroopan unionin tuomioistuimelta

Suomea koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisu asiassa C- 9/17, Tirkkonen, tuo täsmennystä hankintasopimuksen käsitteeseen. Tuomioistuimen mukaan avoimella menettelyllä toteutettu puitejärjestely, johon pääsevät mukaan kaikki soveltuvuusehdot täyttävät toimittajat, joka ei sisällä vertailua ja jossa asiakas tekee lopullisen valinnan näiden välillä, ei ole tulkittavissa hankintasopimukseksi.

Asian tausta

Maaseutuvirasto ilmoitti 16.9.2014 julkaistulla hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta maatalouden neuvontapalveluja koskevasta hankinnasta ajalle 2015–2020. Neuvontapalvelujen kysyntä huomioon ottaen puitejärjestelyyn valittaisiin kaikki neuvojat, jotka täyttävät puitejärjestelyn liitteissä ilmoitetut kelpoisuusehdot ja vähimmäisvaatimukset. Lisäksi ehdokkaiden oli suoritettava hyväksytysti erillinen tentti, joka on osa valintamenettelyä.

Palveluntarjoamisen keskeiset ehdot vahvistettiin puitejärjestelyssä. Myöhemmät sopimukset tehtäisiin ilman eri kilpailutusta siten, että neuvontapalveluun oikeutettu maanviljelijä tilaa neuvontapalvelun siltä neuvojalta, jonka arvioi parhaiten vastaavan hänen tarpeisiinsa. Pääsääntöisesti käytettäisiin lähialueilla tarjolla olevia palveluja mutta perustellusta syystä myös muita neuvojia. Neuvojille maksetaan tuntikorvaus Maaseutuviraston varoista. Arvonlisävero jäisi neuvontapalvelun saaneen viljelijän maksettavaksi.

Maatalousvirasto hylkäsi 18.12.2014 tekemällään päätöksellä Maria Tirkkosen tarjouksen sillä perusteella, ettei tämä ollut täyttänyt tarjouslomakkeen kohtaa 7 ”Tarjouksen muotovaatimusten ja tarjouspyynnön mukaisuuden täyttyminen”. Tarjoajan piti kyseisessä kohdassa ilmoittaa rastittamalla kohta ”kyllä” tai ”ei”, hyväksyykö hän tarjouspyyntöön liitetyn puitesopimusluonnoksen ehdot.

Tirkkonen valitti Maatalousviraston päätöksestä markkinaoikeuteen ja väitti, ettei kyseessä ollut julkinen hankinta. Tästä syystä asiassa on hänen mukaansa sovellettava julkisista hankinnoista annetun lain sijasta hallintolakia, jonka nojalla Maaseutuviraston olisi pitänyt kehottaa Tirkkosta täydentämään tarjousasiakirjojaan.

Aiemmat käsittelyvaiheet

Markkinaoikeus arvioi ratkaisussaan MAO:607/15, että hankinnan kohteena on palvelu, jonka järjestämisvastuu on hankintayksikkönä toimivalla Maaseutuvirastolla. Palvelua hankitaan hankintayksikön ulkopuolisilta toimijoilta, ja kilpailutuksen tavoitteena on sopimus, joka solmitaan hankintayksikön ja toimittajien välillä. Palvelusta maksetaan myös korvaus, josta pääosan maksaa hankintayksikkö.

Jotta tarjoaja on tullut valituksi puitejärjestelyyn, on annetun tarjouksen tullut täyttää tarjouksen kohteena olleiden sisältökokonaisuuksien osalta tarjouspyynnössä asetetut tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset sekä neuvontapalvelua koskevat vähimmäisvaatimukset. MAO:n mukaan kyse ei ollut lupajärjestelmästä vaan hankintalaissa tarkoitetusta, markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta. Valitus tutkittiin.

Pääasian osalta markkinaoikeus totesi, että tarjoaja vastaa siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Valittajan tarjouksessa ei ollut tarjouspyynnössä edellytetyin tavoin ilmoitettu hyväksyntää sopimusehdoille, eikä hankintayksikkö ollut valittajan tarjouksen perusteella voinut varmistua siitä, että se sitoutuu noudattamaan vaadittuja sopimusehtoja. Tarjouspyynnön kohtaan 7 sisältyvä maininta, jonka mukaan tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuutta ei arvioida ainoastaan mainitun kohdan perusteella, vaan arviointiin vaikuttaa koko tarjouksen sisältö, ei merkinnyt sitä, että tarjoaja olisi voinut jättää kohdan 7 tyhjäksi. Maininta piti tulkita pikemminkin siten, ettei kohdassa 7 annettuja ilmoituksia välttämättä pidetä riittävinä ja että muualla tarjouspyynnössä edellytetyt selvitykset oli kohdassa 7 annetuista ilmoituksista huolimatta toimitettava.

Valittajan tarjous ei MAO:n mukaan ollut tarjouspyynnön mukainen, ja näin ollen hankintayksikkö oli voinut sulkea valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. MAO hylkäsi valituksen.

Asia eteni korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyyn.

Ennakkoratkaisukysymys

Korkein hallinto-oikeus pyysi välipäätöksellään 22.12.2016 taltionumero 5446 unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraavaan kysymykseen:

”Onko hankintadirektiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että direktiivissä tarkoitettu julkisia hankintoja koskevan sopimuksen määritelmä kattaa sellaisen sopimusjärjestelyn,

  • jolla julkinen yksikkö aikoo hankkia palveluja markkinoilta ennalta rajatulle sopimuskaudelle tekemällä tarjouspyyntöön liitetyn puitesopimusluonnoksen mukaisin ehdoin sopimuksia kaikkien sellaisten talouden toimijoiden kanssa, jotka täyttävät tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetut tarjoajan soveltuvuutta ja tarjottavaa palvelua koskevat yksilöidyt vaatimukset sekä suorittavat hyväksyttävästi tarjouspyynnössä tarkemmin kuvatun tentin ja
  • johon ei ole mahdollista liittyä enää sopimuskauden voimassaoloaikana?”

EUT:n tuomio

EUT ja julkisasiamies antoivat asiasta tulkintansa. Sekä julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa että lopullisessa tuomiossa viitattiin ratkaisuun Falk Pharma (C-410/14), jossa todetaan, että ”kun julkinen yksikkö pyrkii tekemään toimitussopimuksia kaikkien niiden talouden toimijoiden kanssa, jotka tahtovat toimittaa kyseisiä tavaroita tämän yksikön ilmoittamilla ehdoilla, sellaisen talouden toimijan, jolle annettaisiin hankintasopimukseen perustuva yksinoikeus, nimeämättä jättämisestä seuraa, ettei hankintaviranomaisen toimintaan tarvitse soveltaa direktiivin 2004/18 täsmällisiä säännöksiä sitä varten, että sitä estettäisiin valitsemasta hankintasopimuksen sopimuspuoli kotimaisia toimijoita suosimalla”. Erottavana tekijöinä ratkaisuiden välillä oli kuitenkin se, että Maatalousviraston laatima järjestely ei ollut avoin kaikille kiinnostuneille tarjoajille järjestelyn voimassaoloaikana vaan kyseessä oli suljettu järjestelmä.

Unionin tuomioistuin totesi, ettei hankintasopimuksen tekoperusteina (vertailuperusteina) voida pitää perusteita, joilla ei pyritä yksilöimään kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta vaan jotka lähinnä liittyvät sen arvioimiseen, kykenevätkö tarjoajat täyttämään kyseisen sopimuksen. Tältä osin tuomioistuin viittasi mm. ratkaisuihin Lianakis C-532/06 ja Ambisig C-601/13.

Ratkaisun lopputulemana oli, että EUT ei pitänyt kyseistä järjestelyä hankintasopimuksena, koska järjestelyyn valittiin kaikki toimijat, jotka täyttävät soveltuvuusvaatimukset ja jotka olivat hyväksyttävästi suorittaneet tentin. Sillä ei ollut merkitystä, että järjestelmä oli suljettu koko sen voimassaolon ajan.

Kansallinen käsittely

Ennakkoratkaisun jälkeen asian käsittely jatkui korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Vuosikirjaratkaisussaan 2018:91 korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei Maaseutuviraston neuvontapalvelua koskevassa järjestelyssä ollut kysymys hankintalaissa tarkoitetusta julkisesta hankinnasta, jota koskevan valituksen tutkiminen kuuluisi markkinaoikeuden toimivaltaan.

Markkinaoikeuden olisi näin ollen tullut jättää Tirkkosen valitus tutkimatta. Tämän vuoksi KHO kumosi markkinaoikeuden päätöksen. KHO myös kumosi Maaseutuviraston päätöksen ja palautti asian uudelleen käsiteltäväksi.

Yhteenveto

Oikeustapaus tuo selvennystä siihen, mikä järjestely on tulkittavaksi hankintalain tarkoittamaksi hankintasopimukseksi ja mikä taas ei. Pelkästään se, että hankintayksikkö on päättänyt kilpailuttaa järjestelyn, ei tarkoita automaattisesti sitä, että kyseessä on hankintasopimus.

Tapauksessa keskeiseksi erottavaksi tekijäksi muodostui se, että kokonaisuudessa ei ollut asetettu vertailuperusteita tai suoritettu hintavertailua. Asiaan ei vaikuttanut se, että kyseessä oli ns. suljettu sopimus, johon ei voinut liittyä sopimuskauden aikana. Näin ollen lyhyesti voidaan todeta, että hankintasopimuksen erottaa muista järjestelyistä nimenomaan vertailtavien elementtien käyttö.

Lisää aiheesta

Ks. myös