12.3.2024
Sosiaali- ja terveyspalveluhankinnat sekä muut erityiset palveluhankinnat eli liitteen E mukaiset hankinnat

Palvelujen käyttäjien tarpeiden huomioiminen sote-hankinnoissa

Sosiaali- ja terveyspalvelut ovat korostetusti asiakaslähtöisiä palveluita, joita ohjaavat yksilölliset tarpeet. Sosiaali- ja terveyspalveluiden kohdalla hankintalaissa on oma pykälä, jossa kuvataan näihin palveluihin liittyvien hankintojen tavoitteita ja palvelun käyttäjän huomioimista. Kyseinen säännös täydentää osaltaan hankintalain 2 §:ssä mainittuja yleisiä tavoitteita ja täsmentää niitä erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluihin liittyvien erityispiirteiden kannalta.

Palveluja koskeva muu lainsäädäntö on otettava huomioon

Liitteen E mukaisten palvelujen eli sosiaali- ja terveyspalveluhankintojen sekä muiden erityisten palvelujen hankintojen kilpailuttamisessa on otettava huomioon kyseisiä palveluita koskeva lainsäädäntö.

Vaikka hankintalainsäädäntö koskee vain hankintamenettelyä, sitoo hankintayksiköitä myös palvelujen sisältöä koskeva erityislainsäädäntö, joka on otettava huomioon esimerkiksi hankinnan kohteen määrittelyssä. Hankintayksikkö ei siten voi hankintoja tehdessään jättää huomiotta muun lainsäädännön sisällöllisiä velvoitteita.

Sosiaali- ja terveyspalveluja koskevia lakeja

Keskeisen sosiaali- ja terveyspalvelujen laatua ja asiakkaan oikeuksia turvaavan lainsäädännön muodostavat perustuslain säännösten ohella lait sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000) sekä palvelujen sisällöstä säätävänä lainsäädäntönä sosiaalihuoltolaki ja terveydenhuoltolaki.

Näitä täydentävät erityislainsäädäntö, kuten:

  • laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (380/1987)
  • laki kehitysvammaisten erityishuollosta (519/1977)
  • laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali ja terveyspalveluista (980/2012)
  • lastensuojelulaki (417/2007)
  • erikoissairaanhoitolaki (1062/1989)
  • mielenterveyslaki (1116/1990)
  • tartuntatautilaki (583/1986).

Edellä mainitussa sosiaalihuollon yleis- ja erityislainsäädännössä säädetään velvoittavasti mm. käyttäjien erityistarpeiden huomioimisesta ja kuulemisesta. Nämä seikat tulee huomioida erityisesti palvelun käyttäjien yksilöllisten ja pitkäaikaisten sekä toistuvien hoito- ja sosiaalipalvelujen hankinnoissa.

Velvoitteet kohdistuvat palvelutarpeen arviointiin ja palvelujen suunnitteluun, päätöksentekoon sekä palvelujen tosiasialliseen järjestämiseen eli toteuttamiseen.

Kunnallinen hankintayksikkö voi esimerkiksi hyödyntää kuulemisessa ja erityistarpeiden selvittämisessä kunnan vanhus- tai vammaisneuvostoa, jos kilpailutettava palvelu tulee pääasiassa näiden tarpeisiin. Neuvosto voisi esimerkiksi hankinnan suunnitteluvaiheessa ottaa kantaa siihen, mikä on keskeistä heidän käyttöönsä tulevassa palvelussa ja minkälaisia asioita kilpailutuksessa olisi huomioitava.

Pitkäkestoisten hoito- ja asiakassuhteiden sopimusten kesto ja muut ehdot on hankintalain mukaan huomioitava

Myös hankintalaki asettaa sote-hankintojen kilpailuttamiselle sisällöllisiä vaatimuksia.

Hankintalain mukaan pitkäkestoisia hoito- ja asiakassuhteita koskevan sosiaali- ja terveyspalvelun hankinnassa hankintayksikön on määritettävä sopimusten kesto ja muut ehdot siten, että sopimuksista ei muodostu kohtuuttomia tai epätarkoituksenmukaisia seurauksia palvelun käyttäjille.

Kyseiset velvoitteet perustuvat siihen, että sosiaali- ja terveyspalvelut ovat keskeisesti asiakkaita varten tuotettavia palveluja. Jotkin palvelukokonaisuudet saattavat olla luonteeltaan sellaisia, joissa kokonaisuudesta muodostuu asiakkaalle pitkäaikainen hoito- tai hoivasuhde.

Tällaisia pitkäkestoisia palveluita ovat esimerkiksi

  • muistisairaiden vanhusten palvelut
  • mielenterveyskuntoutujien palvelut
  • vammaisten henkilöiden palvelut
  • lastensuojeluun liittyvät palvelut.

Hankintalainsäädäntö ei pääsääntöisesti aseta rajoituksia hankintasopimusten pituudelle, vaan esimerkiksi toistaiseksi voimassa olevien sopimusten tekeminen on useimmissa tilanteissa lain mukaan mahdollista. Voidaan jopa tulkita, että velvoite sopimuksen keston huomioimiseen voi jopa edellyttää sopimusten tekemistä toistaiseksi voimassa oleviksi tai ainakin riittävän pitkäksi määräajaksi.

Toistaiseksi voimassaolevien sopimusten kohdalla on kiinnitettävä erityistä huomiota sopimusehtoihin ja siihen, millä ehdoilla sopimusta voidaan sen voimassaoloaikana muuttaa. Tärkeää on esimerkiksi hinnanmuutosperusteiden määrittäminen.

Sopimuskauden aikaisia rikkomuksia sekä mahdollisia sopimuksen irtisanomis- tai purkamistilanteita voidaan pyrkiä ennaltaehkäisemään asettamalla tarjoajan soveltuvuudelle laadullisia vaatimuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa toimittajan toiminnan asianmukaisuus.

Muut huomioitavat tekijät

Hankintalain mukaan sote-hankinnoissa on huomioitava lisäksi seuraavat tekijät:

Lain esitöissä ei ole tarkemmin avattu sitä, mitä kyseiset velvoitteet käytännössä tarkoittavat ja miten nämä erityispiirteet tulisi huomioida. Seuraavassa on esitetty muutamia näkökohtia aiheisiin:

Palvelun laatu

Palvelun laatu liittyy sosiaali- ja terveyspalveluissa usein asiakaskokemukseen, minkä vuoksi laadullisten kriteerien tarkka määrittely on tarjouspyynnössä tärkeää. Suositeltavaa on huomioida laatuun liittyviä seikkoja muutenkin kuin vain vertailuperusteiden kautta: laatu voidaan huomioida vertailuperusteiden lisäksi esimerkiksi tarjoajien soveltuvuusehtojen asettamisessa, hankinnan kohteen vähimmäisvaatimuksissa ja laatua koskevissa sopimusehdoissa.

Lisäksi eri palveluissa laatu tarkoittaa eri asioita, joten laatu tulisi määritellä jokaisessa hankinnassa erikseen. Samat kriteerit eivät takaa laatua palvelusta toiseen.

Sopimushallinnalla voidaan varmistaa ehtojen toteutuminen sopimuskaudella.

Jatkuvuus

Jatkuvuudella voidaan tarkoittaa esimerkiksi asiakkaan palveluntuottajan, toimintatavan tai asiakasta hoitavan henkilön pysymistä samana. Jatkuvuudella voidaan myös tarkoittaa sitä, ettei hoidossa tai palvelusuhteessa tapahdu muitakaan suuria mullistuksia.

Palveluissa, joissa jatkuvuus on tärkeää, on mahdollista tehdä toistaiseksi voimassa oleva hankintasopimus palveluntuottajan kanssa samoin kuin pitkäaikaisten palvelujen kohdalla.

Toisaalta jatkuvuus ei aina ole kaikkien asiakkaiden kannalta välttämätöntä. Muutokset voivat parantaa asiakaskokemusta ja saada aikaan toivottua parantumista ja virkistymistä.

Esteettömyys

Esteettömyys painottaa palvelun toimivuutta etenkin vammaisten tai muutoin toimintarajoitteisten ihmisten kannalta. Ympäristön, palvelun tai tarjonnan on oltava myös erilaisten ihmisten käyttöön soveltuvaa ollakseen saavutettavissa. Esteettömyys voidaan nähdä yhtenä saavutettavuuden osa-alueena, jolloin hyvä saavutettavuus on myös esteettömyyttä.

Erityislainsäädäntö velvoittaa huomioimaan hankintamenettelyssä esteettömyyden esimerkiksi rakentamisessa. Yleensä esteettömyysvaatimukset huomioidaan hankinnan vähimmäisvaatimuksissa. Esteettömyys ja saavutettavuus eivät tosin liity pelkästään fyysisiin rakennuksiin: esimerkiksi laki digitaalisten palvelujen tarjoamisesta velvoittaa kiinnittämään huomiota viranomaisten verkkosivujen saavutettavuuteen.

Kohtuuhintaisuus

Hankintayksikön tulisi pohtia palvelun kohtuuhintaisuuteen liittyviä näkökulmia erityisesti sellaisissa palveluissa, joita asiakkaat käyttävät paljon ja joista he itse maksavat osan. Tällaisia hankintoja ovat esimerkiksi erilaiset ruokapalveluhankinnat, joissa asiakas maksaa aterian osittain.

Koska hankinnalle asetetut vähimmäis- ja muut vaatimukset nostavat usein hankittavan palvelun hintaa, on hankintayksikön arvioitava hankinnalle asetettavia vaatimuksia ja niiden suhdetta erityisesti asiakkaan hintaan vaikuttavina tekijöinä.

Apuna kustannusten hillitsemisessä voidaan käyttää käänteistä kilpailuttamista, jossa tarjoajat kilpailevat vain laatuun liittyvillä perusteilla. Mallin käytön keskeisin haaste liittyy oikean hintatason asettamiseen.

Saatavuus ja kattavuus

Palvelun saatavuudella tarkoitetaan esimerkiksi sitä, kuinka helposti palvelu on asiakkaan saatavilla esimerkiksi sijaintinsa puolesta. Pääsääntöisesti julkisissa hankinnoissa sijaintiin liittyvät vaatimukset katsotaan syrjiviksi, mutta kansallisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että sosiaali- ja terveydenhuollon palveluissa sijainnin vaatimus voi olla perusteltu. Olennaista sijainnin vaatimuksessa on se, pystytäänkö sijaintia koskeva vaatimus perustelemaan kyseisessä hankinnassa. Markkinaoikeus on arvioinut palvelujen sijaintia mm. tapauksissa MAO 110/09, MAO 520-523/12, MAO 314/11 ja MAO 176/15.

Palvelun kattavuudella voidaan tarkoittaa esimerkiksi sitä, kuinka kilpailutettu sopimus mukautuu esimerkiksi lisähankintoihin tai asiakastarpeen muuttumiseen.

Hankintayksikön olisi hyvä pyrkiä ennakoimaan sopimuskaudella tapahtuvia muutoksia jo kilpailuttamisvaiheessa. Sopimukseen voidaan esimerkiksi ottaa ehtoja, jotka mahdollistavat yksittäisen asiakkaan palvelusuhteessa tapahtuvat pienet muutokset muuttuneen asiakastarpeen mukaan. Myös mahdollisten poikkeustilanteiden järjestelyt on hyvä kirjata sopimukseen. Hankintasopimuksen muuttamista rajoittavat luonnollisesti hankintasopimuksen olennaista muuttamista koskevat säännöt.

Eri käyttäjäryhmien erityistarpeet

Hankinnan suunnittelun ja valmistelun olennainen osa on huomion kiinnittäminen eri käyttäjäryhmien tunnistamiseen, jossa voidaan käyttää apuna esimerkiksi eri asiakasryhmien ja -tahojen kuulemista, kokemuksia aikaisemmista sopimuskausista sekä organisaation omaa ammatillista osaamista.

Esimerkiksi markkinakartoitusvaiheessa voidaan tiedustella potentiaalisilta toimittajilta, pystyvätkö ne tarjoamaan palveluita, jotka vastaavat tietyn asiakasryhmän erityistarpeita.

Varsinaisessa kilpailutusprosessissa eri käyttäjäryhmien tarpeet on mahdollista turvata esimerkiksi asettamalla tarjoajille soveltuvuusehtoja, joissa edellytetään aikaisempaa kokemusta kyseisestä asiakasryhmästä sekä henkilökunnan tiettyä pätevyyttä.

Käyttäjien osallistuminen ja vaikutusvallan lisääminen

Käyttäjäryhmien lisäksi hankintasopimuksissa pitäisi pystyä huomioimaan myös käyttäjien yksilöllisiä tarpeita ja toiveita. Hankintalaissa käytetyn termin käyttäjien osallistuminen ja vaikutusvallan lisääminen voidaankin katsoa tarkoittavan samaa kuin esimerkiksi sosiaalihuoltolain (1301/14) 4 §:ssä määritelty asiakkaan etu. Osallistumisen ja vaikutusvallan lisääminen on läheisesti yhteydessä myös muussa lainsäädännössä tarkoitettuun kuulemiseen.

Hankintasopimuksissa tulisikin kiinnittää erityistä huomiota siihen, miten asiakas huomioidaan sopimuksissa palveluiden käyttäjänä ja yksilönä. Tämä voidaan tehdä esimerkiksi vaatimalla toimittajalta erilaisia toteutusvaihtoehtoja palveluun siten, että asiakas saa valita niistä mieluisensa. Puitejärjestelytyyppisissä hankintakokonaisuuksissa voidaan asiakkaan lopullinen palvelukokonaisuus ja toimittaja valita valittujen toimittajien joukosta asiakkaan oman toiveen perusteella.

Mikäli asiakkaana on henkilö, joka ei pysty tekemään itseään koskevia päätöksiä, voi hankintayksikkö pohtia, voiko se käyttää asiakkaan tahdon ilmaisemiseen esimerkiksi omaisia tai asiakkaalle määrättyä edunvalvojaa. Asiakkaan tulisi kuitenkin olla yhdenvertaisessa asemassa sellaisten asiakkaiden kanssa, jotka pystyvät ilmaisemaan itseään.

Myös varsinaisella sopimuskaudella asiakkaalla tai palvelun käyttäjällä tulisi olla mahdollisuus ilmaista mielipiteensä saamastaan palvelusta ja sen laadusta (asiakastyytyväisyys) sekä palvelun sisällöstä ja kehittämisestä (vaikuttamismahdollisuudet). Hyvässä hankintasopimuksessa nämä seikat on asianmukaisesti huomioitu.

Innovointi

Innovoinnilla voidaan katsoa olevan olennainen merkitys sosiaali-ja terveyspalveluiden kohdalla, sillä nämä palvelut ovat usein kustannuksiltaan suuria ja asiakkaan kannalta merkittäviä. Innovointiin liittyvillä näkökohdilla voidaan tarkoittaa esimerkiksi sitä, miten hankintamenettelyn lopputuloksena saadaan aikaan innovaatio.

Innovaatioiden syntymistä voidaan edistää esimerkiksi käyttämällä sopimuksessa bonus-sanktiomallia tai muita tulosperusteisen hankinnan malleja. Hankintasopimuskauden aikaisia innovaatioita voidaan edistää esimerkiksi väljemmillä sopimusehdoilla, jotka mahdollistavat palvelukonseptin muuttamisen innovaation mukaiseksi. Kyseiset ehdot tulee olla tiedossa jo kilpailuttamisvaiheessa.

(Tämän verkkosivun laatimisessa on käytetty lähteenä teosta Pekkala, Pohjola, Huikko, Ukkola: Hankintojen kilpailuttaminen, Tietosanoma 2017.)

Hyvä käytänne: Vanhus- tai vammaisneuvoston kuuleminen

Kunnallinen hankintayksikkö voi hyödyntää kuulemisessa ja erityistarpeiden selvittämisessä kunnan vanhus- tai vammaisneuvostoa, jos kilpailutettava palvelu tulee pääasiassa näiden tarpeisiin. Neuvosto voisi esimerkiksi hankinnan suunnitteluvaiheessa ottaa kantaa siihen, minkälaisia asioita kilpailutuksessa olisi huomioitava. 

Kuulemisen avulla on saatu konkreettisia muutoksia esimerkiksi asumispalveluyksikön toiminnassa: asukkaille on alettu palvelutaloissa järjestää kynttiläillallisia ja muita arjesta irroittavia yhteisiä tilaisuuksia. Myös palvelutalojen tiloja on avattu itsenäisesti asuvien eläkeläisten käyttöön.

Lisää aiheesta

Neuvontayksikön verkkopalvelussa