14.10.2024

Vastuullisuus ja kehittäminen

Innovaationäkökohdat

Julkisten hankintojen vuosittainen volyymi on merkittävä ja hankintayksiköt edustavat monilla markkinoilla merkittävää ostovoimaa. Tämän vuoksi julkiset hankinnat nähdään tehokkaaksi välineeksi erilaisten yhteiskunnallisten tavoitteiden edistämisessä. Innovaationäkökohtien huomioiminen on myös yksi kansallisen julkisten hankintojen strategian tahtotiloista.

Hankintalain soveltamisalaan kuuluvissa hankinnoissa innovaationäkökohtien huomioiminen ja arviointi onnistuvat parhaiten neuvotteluja sisältävissä menettelyissä, mutta innovaatiot voivat olla tavalla tai toisella osa hankinnan sisältöä muissakin menettelyissä, kuten avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä.

Lisäksi innovaationäkökohtia voidaan huomioida kaikissa hankinnoissa sisäänrakennettuina, esimerkiksi hankinnan kohteen määrittelyn kautta.

Innovaatioiden kehittäminen voi joissakin tapauksissa jäädä myös soveltamisen ulkopuolelle, mikäli kyseessä on laissa tarkoitettu tutkimus- ja kehityspalveluhankinta.

Yhteiskunnallinen hyöty
Innovaatio käsitteenä
Soveltuvat hankintamenettelyt
Innovatiivisen hankinnan suunnittelu
Hankinnan kohteen määrittely
Teollis- ja tekijänoikeusjärjestelyt
Tarjoajien soveltuvuus
Innovaatio tarjouksissa
Erityisehdot
Allianssisopimusmalli

Innovaatioilla yhteiskunnallisia hyötyjä

Hankintayksiköiden näkökulmasta innovatiivisten tavaroiden, palvelujen ja rakennusurakoiden hankkiminen vaikuttaa olennaisesti julkisten palvelujen tehostumiseen ja niiden laadun paranemiseen. Hankintayksiköillä on innovaatioiden kautta mahdollisuus hankkia uudenlaisia ja parempia palveluita, joita ei ehkä muuten osattaisi ostaa.

Innovatiivisilla hankinnoilla voidaan saada

paras vastine julkisille varoille,
laajempia taloudellisia, yhteiskunnallisia ja ympäristöön liittyviä hyötyjä sekä
talouskasvua kun uusia ideoita kannustetaan ja muutetaan innovatiivisiksi tuotteiksi ja palveluiksi.

Yritysten näkökulmasta innovaatioiden kehittämisellä on myönteisiä vaikutuksia yritysten liiketoimintamahdollisuuksiin. Julkisissa hankinnoissa annettu tilaisuus kehittää innovatiivisia ratkaisuja antaa yrityksille referenssejä, joiden pohjalta niiden on helpompi saada muita tilaisuuksia myös muussa kaupallisessa toiminnassa ja kansainvälisillä markkinoilla.

Lisäksi pk-yritykset on erityisesti nähty talouskasvun sekä innovaatioiden vauhdittajina, jolloin niiden pääsy hankintamarkkinoille voi vapauttaa tämän potentiaalin.

Innovaatio on laaja käsite

Innovaation käsite on hankintalaissa suhteellisen laaja ja kattaa varsinaisten innovaatioiden hankinnan ohella myös nk. innovaatiomyönteiset hankinnat.

Hankintalain määritelmän mukaan innovaatiolla tarkoitetaan ensinnäkin

uuden tai merkittävästi parannetun tuotteen, palvelun tai menetelmän,
uuden markkinointimenetelmän tai
uuden organisatorisen menetelmän

toteuttamista liiketoimintatavoissa, työpaikkaorganisaatiossa tai ulkoisissa suhteissa.

Laajemmassa mittakaavassa innovaatiolla voidaan siten viitata myös hankinnan kohteeseen, joka kattaa kaupallisesti tai yhteiskunnallisesti uudella tavalla hyödynnetyn tiedon ja osaamisen.

Innovaatiomyönteisissä hankinnoissa hankintayksikkö puolestaan määrittelee tarpeensa standardeihin viittaamisen sijasta toiminnallisina ominaisuuksina ja jossa tarjoajat voivat esittää myös uudenlaisia ratkaisukeinoja tarjouksissaan.

Innovatiivisella hankinnalla voidaan edelleen tarkoittaa myös innovaatioihin sysäävää hankintaa, jossa hankintayksikkö viestii tarpeensa markkinoille ja jossa tarjoajat joutuvat tuotekehittelyn kautta luomaan tarpeeseen vastaavan tarjouksen.

VN TEAS hankkeen Innovatiiviset julkiset hankinnat –määrittely, mahdollisuudet ja mittaaminen loppuraportissa innovatiivisen julkisen hankinnan määritelmäksi esitetään uuden tai merkittävästi parannetun tuotteen tai palvelun hankintaa, jolla parannetaan julkisten palveluiden tuottavuutta, laatua, kestävyyttä ja/tai vaikuttavuutta.

Innovaatioiden hankintaan erityisesti soveltuvat hankintamenettelyt

Innovaatiokumppanuudessa paketoidaan kehitystyö ja hankinta

Innovaatiokumppanuudessa hankintayksikkö ja toimittaja kehittävät pitkäaikaisessa kumppanuussuhteessa innovatiivisen tavaran, palvelun tai rakennusurakan, jonka hankintayksikkö voi kehittämistyön jälkeen hankkia toimittajalta ilman erillistä kilpailutusta.

Hankintayksikkö voi valita innovaatiokumppanuuden, jos hankintayksikön tarvetta ei voida täyttää hankkimalla markkinoilla jo saatavilla olevia tavanomaisia tavaroita, palveluja tai rakennusurakoita.

Innovaatiokumppanuudessa hankinta kilpailutetaan käytännössä neuvottelumenettelyä käyttäen ja itse kumppanuusvaihe jaetaan toisiaan seuraaviin vaiheisiin, joissa kumppaneille asetetaan välitavoitteita. Kumppaneita voidaan välivaiheiden avulla karsia, mikäli siitä on hankinta-asiakirjoissa etukäteen ilmoitettu.

On huomioitava, ettei innovaatiokumppanuudessa ole kyse pelkästään tutkimus- ja kehitystyöstä, joka nimenomaisesti on lain soveltamisalan ulkopuolella. Innovaatiokumppanuudessa tavoitteena on laajempi tuotteen tai palvelun hankinta ja kehittäminen koko sen elinkaaren aikana.

Neuvotteluja sisältävät menettelyt hankinnan kohteen kehittämisessä

Neuvottelumenettelyn käyttöedellytyksissä mahdollistetaan innovaationäkökohtien huomioiminen menettelyä valittaessa.

Neuvottelumenettelyä voidaan käyttää ensinnäkin, jos hankintayksikkö haluaa mukauttaa markkinoilla olevia ratkaisuja vastaamaan paremmin omia tarpeitaan. Lisäksi menettely voidaan valita myös silloin, jos hankintaan kuuluu suunnittelua tai innovatiivisia ratkaisuja. Näin neuvottelumenettelyn avulla on mahdollisuus kehittää hankinnan kohdetta ja tarjouksia innovatiivisempaan suuntaan neuvottelujen aikana.

Tämä pätee myös kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn, sillä sen käyttöedellytykset ovat pääosin samat kuin neuvottelumenettelyssä.

Suunnittelukilpailuissa joustavuutta luoda uusia innovatiivisia ratkaisuja

Myös suunnittelukilpailut mahdollistavat innovaatioiden kehittämisen, mikäli prosessissa halutaan painottaa esimerkiksi ratkaisun innovatiivisuutta. Lisäksi suunnittelukilpailuissa on paljon liikkumavaraa erilaisten ratkaisujen ehdottamisessa hankintayksikön yksilöimiin tarpeisiin.

Suunnittelukilpailu on menettely, jolla hankintayksikkö hankkii suunnitelman ja/tai hankkeen. Suunnittelukilpailussa on tuomaristo sekä kilpailussa voidaan antaa palkintoja ja maksaa korvaus osallistumisesta prosessiin. Suunnittelukilpailussa voittajan kanssa voidaan tehdä myöhemmin sopimus suunnittelutyöstä ilman uutta kilpailutusta. Tällöin suunnittelukilpailua koskevassa ilmoituksessa on tieto tällaisen palveluhankintasopimuksen tekemisestä.

Yleisimmin suunnittelukilpailuja käytetään esimerkiksi arkkitehtuuriin, kaupunkisuunnitteluun ja tietojen käsittelyyn liittyviin suunnitelmiin, mutta laki ei estä soveltamasta sitä myös muihin hankkeisiin.

Suunnittelukilpailu on myös yksi vaihtoehto erilaisten haastekilpailujen toteuttamismenettelyksi.

Esikaupalliset hankinnat uutuuksien kehittämisessä

Innovaatioita voidaan pyrkiä edistämään myös esikaupallisten hankintojen kautta. Esikaupallisessa hankinnassa on kyse tutkimus- ja kehityspalveluhankinnasta, jossa keskitytään innovaation kehittämiseen, ei niinkään lopulliseen hankintaan.

Esikaupallisessa hankinnassa hankitaan idea esimerkiksi tavaran tai palvelun uudenlaisesta toteuttamisesta. Tämän esikaupallisen kehittämisvaiheen jälkeen voidaan erikseen kilpailuttaa luodun idean toteuttaja.

Esikaupallisessa hankinnassa hyödynnetään tutkimus- ja kehittämispalveluita koskevaa soveltamisalapoikkeusta. Vaikka kyseiset palvelut eivät kuulukaan hankintalain tai hankintadirektiivien soveltamisalaan, korostetaan komission tiedonannossa kuitenkin esikaupallisten sopimusten avointa tiedottamista sekä prosessin tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä.

Esikaupallinen hankinta voi soveltua käytettäväksi esimerkiksi useamman hankintayksikön yhteisessä hankkeessa, jossa tulokseksi voi syntyä markkinoille ja ostajille testattuja tuotteita tai palveluita.

Suunnitteluvaihe tärkeä hankinnan onnistumisen kannalta

Innovaatioiden hankinta tai menettelytavoiltaan innovatiivisten hankintojen tekeminen edellyttää hankintayksiköltä huolellista suunnittelua ja käytännössä hyvissä ajoin aloitettua markkinakartoitusta. Hankintayksikön tulee myös tunnistaa omat tarpeensa ja määritellä ne, jotta se pystyisi& myös täyttämään ne mahdollisimman hyvin.

Usein hankintayksiköllä ei ole tarkkaa tietoa siitä, millaisia tuotteita ja palveluita markkinoilla on tarjolla tai millaisella ratkaisulla voitaisiin parhaiten vastata hankintayksikön tarpeisiin. Markkinakartoituksella hankintayksikkö pyrkii saamaan tarkemman käsityksen siitä, miten esimerkiksi hankinnan kohde tai tarjoajille asetettavat soveltuvuusvaatimukset kannattaisi tarjouspyynnössä määritellä.

Vuoropuhelumahdollisuuksien tehokas hyödyntäminen ja asiakkaiden näkemyksien kuunteleminen auttavatkin innovatiivisen hankinnan kohteen määrittelyä.

Yhteishankinta potentiaalinen keino toteuttaa innovatiivisia hankintoja

Yhteishankinnasta aiheutuva riski jakautuu usein useammalle toimijalle, joka voi edesauttaa hankintayksiköiden mielenkiintoa toteuttaa innovatiivisia hankintoja käytännössä.

Hankintayksiköiden yhteishankintoja voidaan toteuttaa eri muodoissa. On mahdollista tehdä yhteistyötä esimerkiksi

hankinnan yhteisessä koordinaatiossa,
yhteisen hankinnan kohteen kuvauksen laatimisessa,
useiden hankintayksiköiden identtistä hankintaa koskevilla itsenäisillä hankintamenettelyillä sekä yhden hankintayksikön valtuutuksella hallinnoida hankintamenettelyä muiden hankintayksiköiden puolesta.

Hankinnan kohteen määrittelyssä hankintayksiköllä paljon liikkumavaraa

Hankintayksiköllä on oikeus pyrkiä tekemään myös sellaisia hankintoja, jotka osaltaan rohkaisevat markkinoiden tuotetarjontaa kehittymään käyttäjien tarpeita palvelevaan suuntaan. Täten vaikka markkinoilta saatava tieto olisi erilaista kuin mitä hankintayksikön tosiasiallinen tarve on, ei tämä kuitenkaan rajaa hankintayksikön harkintavaltaa hankinnan kohteen määrittelyssä.

Hankinnan kohde voidaan määritellä hankintayksikön tarpeista käsin ilman, että määrittelyssä viitattaisiin kohteen yksityiskohtaisiin määrittelyihin. Erilaiset toiminnalliset vaatimukset jättävätkin innovaatioille enemmän tilaa kuin liian yksityiskohtaiset tekniset määritelmät. Tällöin tarjoajilla on vapaus tyydyttää hankintayksikön tarpeet moniin erilaisiin ratkaisuihin perustuen.

Esimerkiksi oikeuskäytännössä on katsottu hyväksyttäväksi asettaa vertailuperusteiksi vanhusten palveluasumista koskevassa hankinnassa hinta, asiakastyytyväisyys ja asiakkaiden toimintakyvyn säilyminen (ks. KHO 2014:55, Finlex).

Teollis- ja tekijänoikeuksien jakautumista on syytä harkita

Kun hankintaan liittyy innovaationäkökohtia, tulisi hankintayksikön määritellä jo tarjouspyyntöasiakirjoissa teollis- ja tekijänoikeuksien järjestelyistä. Käytännössä hankintayksikkö voi pitää oikeudet itsellään, jakaa ne toimittajan kanssa tai antaa ne kokonaan toimittajalle.

Varsinkin silloin kun hankintayksiköllä ei ole intressiä pitää immateriaalioikeuksia itsellään, voi olla perusteltua antaa ne toimittajalle, sillä se voi kannustaa potentiaalisia tarjoajia osallistumaan kilpailutuksiin. Näin toimittaja voi hyödyntää innovaatiota myös muussa liiketoiminnassaan ja jalostaa ideaa muille markkinoille.

Ylipäätään varsinkin innovaatiokumppanuuden kohdalla kumppanuusmenettelyn riskit ja hyödyt tulee muutoinkin jakaa siten, että ne kannustavat molempia osapuolia kehittämään ja ottamaan käyttöön innovatiivisia ratkaisuja.

Soveltuvuusvaatimuksissa voidaan korostaa valmiutta toteuttaa innovaatioita

Tarjoajien valintavaiheessa voidaan arvioida ehdokkaiden valmiuksia innovatiivisten ratkaisujen kehittämiseen ja toteuttamiseen. Referenssivaatimuksia voidaan asettaa esimerkiksi aikaisemmista innovatiivisista hankkeista.

Toisaalta on katsottu, ettei soveltuvuusvaatimuksia tulisi asettaa liian tiukoiksi, sillä tällöin vaarana on pienten mutta potentiaalisesti innovatiivisten yritysten sulkeutuminen tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Innovaationäkökohtien huomioiminen tarjouksissa

Vaihtoehtoisilla tarjouksilla mahdollisuus uusien ratkaisujen esittämiseen

Vaihtoehtoisten tarjousten sallimisella tarjoajat voivat jättää ns. perinteisen tarjouksen lisäksi myös vaihtoehtoisen ja innovatiivisemman tarjouksen. Vaihtoehtoisten tarjousten pyytäminen voi siten olla perusteltua sellaisissa tilanteissa, joissa hankintayksikkö toivoo tarjoajien esittävän uusia innovatiivisia ratkaisuja hankinnan kohteen toteuttamiseksi.

Vaihtoehtoisen tarjouksen tulee täyttää tarjouspyynnössä esitetyt vähimmäisvaatimukset sekä vaatimukset vaihtoehtojen esittämiselle. Tarjousten vertailun helpottamiseksi vaihtoehtoiset tarjoukset tulisi sitoa hankinnan kohteen vaatimuksiin ja vertailuperusteisiin. Esimerkiksi suorituskykyyn, kustannustehokkuuteen, monipuolisuuteen ja kestävyyteen liittyvät yksilöidyt vertailuperusteet voivat olla käyttökelpoisia.

Vaihtoehtoa ei lähtökohtaisesti saa hylätä pelkästään sen takia, että se johtaisi eri hankintalajiin kuuluvan hankinnan toteuttamiseen. Näin voidaan nimenomaisesti edistää uusien innovatiivisten ratkaisujen hyväksikäyttöä julkisissa hankinnoissa.

Kiinteän hinnan asettamisella laatu pääosaan

Käänteisessä kilpailutusmallissa hankintayksikkö esittää hinta-laatusuhteen kustannustekijät kiinteän hinnan tai kustannusten muodossa, jolloin tarjoajat kilpailevat ainoastaan laatuun liittyvillä perusteilla. Tällöin laadussa voidaan huomioida ja pisteyttää innovatiivisia tekijöitä.

Käänteistä kilpailutusta käyttäessään hankintayksikön tulisi kiinnittää erityistä huomiota hinnan määrittelyyn, jotta se tosiasiallisesti saisi sellaisia tarjouksia, jotka vastaavat sen tarpeita myös laadullisesti.

Hankintasopimuksen erityisehdoilla huomio sopimuskauden tapahtumiin

Hankintasopimuksen erityisehtoilla voidaan pyrkiä varmistamaan kilpailutuksen innovaationäkökohtien toteutuminen myös käytännössä.

Hankintasopimukseen sisällytettäviä erityisehtoja voivat olla esimerkiksi:

sopimuksen täytäntöönpanoon liittyvät ehdot, joilla pyritään varmistamaan luvattu laatu ja suoritustaso,
hankintasopimuksen päättämiseen liittyvät ehdot, esimerkiksi alisuoriutumisen tai innovatiivisten ratkaisujen markkinatilanteen muuttumisen varalta sekä
hankintasopimuksen muutoslausekkeet, jotka mahdollistavat esimerkiksi jatkokehityksen tai erilaiset optiot.

Toimittajaa voidaan myös kannustaa erilaisilla palkkiomalleilla, joita voivat olla esimerkiksi:

suoritehinnoittelu, jossa toimittajalle maksetaan kiinteä palkkio jokaisesta suoriteyksiköstä,
tuloshinnoittelu, jossa määritellään tulosta kohden maksettava kiinteä palkkio,
hyödynjakomalli, jossa toimittaja saa prosenttiosuuden tai muun osuuden saavutetuista tuloksista tai kustannussäästöistä taikka
palkkionpidätysmalli, jossa tilaaja pitää jonkin prosenttiosuuden korvauksesta siihen saakka, kunnes palvelu on suoritettu hyväksyttävällä tavalla.

Erityisehtojen tulee liittyä hankinnan kohteeseen. Erityisehtojen on myös oltava riittävän täsmällisiä ja yksiselitteisiä, jotta sopimuksen osapuolilla olisi yhteneväinen käsitys niiden sisällöstä.

Allianssisopimusmallilla hyvää yhteistyötä

Yksi innovaatioiden käyttöön kannustava joustava malli on allianssisopimuksen malli. Siinä esimerkiksi rakennustyön tilaaja ja keskeiset toteuttajat muodostavat yhteisen tiimin, joka kehittää ja toteuttaa hankkeen jakaen yhdessä sen hyödyt ja riskit etukäteen tehtyjen sopimusten mukaisesti.

Hankkeessa ei toteuteta valmiiksi lukkoon lyötyä suunnitelmaa eikä siitä sovittua hintaa. Hankkeen sopimus jätetään siis monilta kohdin alkuvaiheessa avoimeksi, ja sitä täydennetään projektin edetessä. Malli kannustaa toteuttajia ideoimaan parhaita ratkaisuja.

Allianssimallia on hyödynnetty esimerkiksi neuvottelumenettelyllä kilpailutetussa Tampereen Ratatunnelihankkeessa Tesoman hyvinvointikeskuspalveluallianssissa sekä Väyläviraston infrahankkeiden kustannuslaskentajärjestelmä ja -palveluallianssissa.