Onko hankintasopimus hallintosopimus?

Korkein oikeus linjasi 15.2.2013 antamassaan ratkaisussa hallinto-oikeuden ja yleisen tuomioistuimen toimivaltaa hankintasopimuksia koskevassa riita-asiassa. Ratkaisu vahvisti kunnissa ja muissa julkisyhteisöissä yleisesti omaksutun tulkinnan.

​KKO 2013:19

Kaupunki ja yhtiö olivat solmineet ostopalvelusopimuksen tähystystutkimusten suorittamisesta kaupungin terveyskeskuksessa. Yhtiö vaati kaupunkia vastaan ajamassaan kanteessa, että kaupunki velvoitetaan suorittamaan yhtiölle vahingonkorvausta sopimuksen irtisanomisaikana aiheutuneesta tulojen menetyksestä. Sopimus ei sisältönsä perusteella liittynyt julkisen vallan käyttöön eikä sen kohteena ollut julkisen hallintotehtävän hoitaminen, vaan kysymyksessä oli palvelun hankinta, jonka kunta oli tehnyt osana sille kuuluvaa terveydenhuollon järjestämistä. Kysymyksessä ei siten ollut hallintosopimus. Sopimusta koskevan riidan käsittely kuului yleisen tuomioistuimen toimivaltaan.

Riita-asioiden käsittely tuomioistuimissa

Yksityisoikeudellisia sopimuksia koskevat erimielisyydet ratkaistaan yleisissä tuomioistuimissa (käräjäoikeus, hovioikeus ja korkein oikeus). Julkisoikeudellisia oikeussuhteita koskevat riidat ratkaistaan hallintolainkäyttölain hallintoriitana hallintotuomioistuimissa (hallinto-oikeus, korkein hallinto-oikeus).

Hallintolainkäyttölain 69 §

Julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.

Tapauksessa oli kysymys kaupungin ja yksityisen palveluntarjoajan tekemästä sopimuksesta, jonka mukaan palveluntarjoaja suoritti toimenpiteitä terveyskeskuksessa. Yhtiö vaati yleisessä tuomioistuimessa vahingonkorvausta sopimusrikkomukseen perustuen. Korkeimman oikeuden ratkaisussa oli kysymys siitä, tuleeko asia ratkaista hallintoriita-asiana hallintotuomioistuimessa vai yleisessä tuomioistuimessa yksityisoikeudellista sopimusta koskevana riita-asiana. Toimivaltaisen tuomioistuimen määrittelemisen kannalta ratkaisussa olennaista oli sen arviointi, onko hankintasopimuksessa kyse hallintosopimuksesta vai yksityisoikeudellisesta sopimuksesta.

Hallintosopimus

Hallintolain 3 §:n mukaan hallintolakia sovellettaessa hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön. Perustuslaissa on rajoitettu näiden tehtävien antamista muulle kuin viranomaiselle.

Perustuslaki 124 §

Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Julkinen hallintotehtävä

Ratkaisussa korkein oikeus arvioi erityisesti sitä, onko sopimuksen kohteena olevissa tehtävissä kyse julkisen vallan käytöstä tai julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Julkisen vallan käytön määrittely ei ole yksiselitteisen tarkka-rajaista, mutta sillä tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaa tehdä kansalaisia sitovia ja velvoittavia päätöksiä. Julkinen hallintotehtävä liittyy usein yleisen edun toteuttamiseen ja julkisten palvelujen järjestämiseen. Julkiseen hallintotehtävään voi myös liittyä oikeus käyttää julkista valtaa.

Korkein oikeus totesi, että kunnan järjestämisvastuulla olevien terveydenhuollon palvelujen järjestämisessä on kyse julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Kunta voi toteuttaa järjestämisvastuunsa hankkimalla palveluja sopimuksin yksityisiltä tai julkisilta palveluntuottajilta. Vaikka julkisen hallintotehtävän hoitaminen on kunnalle syy sopimuksen tekemiseen, tämä ei sinänsä vielä tarkoita, että sopimuksen sisältönä olisi julkisen hallintotehtävän hoitaminen. Kunnan tehdessä kilpailuttamisen jälkeen sopimuksia hankkiakseen markkinoilta terveydenhuollon järjestämiseen liittyviä palveluita, ei ole perusteita luonnehtia näin syntyviä sopimuksia hallintosopimuksiksi. Korkein oikeus korosti, että on erotettava yhtäältä tapaukset, joissa julkinen hallintotehtävä annetaan toisen osapuolen hoidettavaksi ja toisaalta tapaukset, joissa palveluita hankitaan yksityiseltä palveluntarjoajalta kunnalle kuuluvan terveydenhuollon järjestämisvastuun toteuttamiseksi.

KHO:n oikeuskäytäntöä

Hiukan toisesta näkökulmasta julkisen vallan käyttöä ja terveydenhuollon palvelujen hankintaa on arvioitu korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2012:63. Korkein hallinto-oikeus totesi, että mielenterveyslain mukaiseen tarkkailuun lähettäminen merkitsee puuttumista henkilön perustuslailla turvattuihin henkilökohtaiseen vapauteen ja henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Tarkkailuun lähettämisestä päättävä lääkäri käyttää asiassa julkista valtaa. Perustuslain 124 §:stä johtuu, että julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle on säädettävä lailla. Merkittävää julkista valtaa käyttävän tulee olla virkasuhteessa.

KHO:2012:63

Tarkkailulähetteen A:sta laatineella niin sanotulla keikkalääkärillä ei ollut ollut toimivaltaa lähettää A:ta vastoin tämän tahtoa sairaalaan tarkkailuun sen selvittämiseksi, ovatko edellytykset A:n psykiatriseen sairaalahoitoon määräämiseen olemassa, koska tällaisesta toimivallasta ei ole lailla erikseen säädetty eikä kyseinen lääkäri ollut ollut virkasuhteessa kaupunkiin. Kun A:n tarkkailuun ottaminen ei ollut perustunut virkalääkärin laatimaan tarkkailulähetteeseen, ei A:sta tehdyn hoitoonmääräämispäätöksen voitu katsoa syntyneen siten kuin perustuslaissa ja mielenterveyslaissa edellytetään.

Julkisen vallan käyttöä ei voi siirtää yksityisen palveluntuottajan hoidettavaksi ilman lakiin perustuvaa toimivaltaa. KHO:n ratkaisulla on erityistä merkitystä terveydenhuollon kokonaisulkoistuksissa mutta myös muutoin määriteltäessä ostopalvelun sisältöä.

Lisää aiheesta

Neuvontayksikön verkkopalvelussa

• Hankintasopimus